- UNICATO Ó FEDERACION -

¿Somos una república federal o unitaria?


Por Alieto Aldo Guadagni
Para LA NACION



Alberdi fue muy claro cuando afirmó en las Bases: "Estando a la ley de los antecedentes y al imperio de la actualidad, la República Argentina será y no podrá menos de ser un Estado federativo, una República nacional, compuesta de varias provincias". Es por eso que nuestra constitución establece, en su artículo 1º, que la nación argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal.

Esta disposición fundacional, adoptada en 1853, clausuró décadas de cruentos enfrentamientos entre los unitarios y federales, que surgieron cuando las entonces Provincias Unidas del Río de la Plata proclamaron su independencia, en 1816. La disputa por la apropiación de las rentas fiscales, particularmente las de la aduana de Buenos Aires, es una de las claves para entender estos enfrentamientos previos a la organización nacional de la segunda mitad del siglo XIX.

La coparticipación automática de los impuestos nacionales entre la Nación y las provincias sólo se estableció en 1935, después de que la Nación creara nuevos impuestos directos, como el impuesto a los réditos. Este régimen fue sometido a revisión en distintos momentos: en 1973, se aprueba la ley que unifica los sistemas vigentes y se establece para la distribución entre provincias un método explícito, basado en el principio de posibilitar la igualdad de trato ?en cuanto a la provisión de servicios provinciales? de todos los habitantes del país. Durante el trienio de la administración justicialista (1973-1975), se incrementa la coparticipación automática en favor de las provincias. Así, se alcanza durante 1975 el 52,4 por ciento de la recaudación total de impuestos nacionales.

Como la entonces vigente ley de coparticipación caducó en 1984, el país careció de una ley especifica durante el trienio 1985-1987. En enero de 1988, se sanciona una ley de carácter transitorio, ya que su vigencia estuvo limitada a tres años. Esta ley estableció que del total de recursos nacionales el 57,66 por ciento iría a las provincias. Este nivel de coparticipación constituye el máximo valor histórico.

La Constitución de 1994 estableció, en su artículo 75, que corresponde al Congreso aprobar una ley que asegure a las provincias "la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados". La Constitución es clara, ya que establece que la distribución entre la Nación y las provincias "contemplará criterios objetivos de reparto: será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional".

Este mandato constitucional está aún incumplido, y así se puede explicar hoy la enorme concentración de los recursos en manos del Tesoro nacional en desmedro de las provincias. Hoy se transfiere automáticamente a las provincias apenas el 25 de la recaudación nacional, o sea el valor más bajo de los últimos cincuenta años (en 2001, último año de la convertibilidad se coparticipaba el 36 por ciento). Señalemos que algo similar había ocurrido durante los gobiernos militares (1966-1973) y (1976-1983). Al final del último gobierno militar apenas se coparticipaba el 29 por ciento del total recaudado por la Nación. Como hemos visto, cuando se restauró la democracia la administración del presidente Alfonsín, con el apoyo del gobernador bonaerense Cafiero, duplicó este porcentaje, en 1988.

La masiva protesta agraria de los últimos meses rechazó los aumentos a los impuestos sobre la exportación, pero también movilizó a muchas provincias que se veían perjudicadas porque estos fuertes tributos no volvían automáticamente a los pueblos del interior del país, ya que no integraban la masa de recursos coparticipables.

La protesta no fue sólo en defensa de la producción rural, sino también del federalismo fiscal y por esa razón evoca los enfrentamientos del pasado, jugando hoy la administración Kirchner y ayer los gobiernos militares, el papel del partido unitario del siglo XIX. Si bien es cierto que la Nación realiza transferencias adicionales de fondos a las provincias, éstas no están sujetas a normas objetivas que determinen cuál debe ser esta distribución. No existen reglas, sino decisiones discrecionales que debilitan la autonomía política de los gobiernos provinciales. Sin un régimen de coparticipación automática de fondos, el federalismo se convierte en una ficción, por la clara dependencia de los gobiernos provinciales de la Casa Rosada, como lo evidencia el grave diferendo con la provincia de Córdoba.

El reciente conflicto agrario ha incorporado a la agenda de las políticas públicas la cuestión del federalismo en su dimensión económica, es decir el federalismo fiscal. Es cierto que las movilizaciones rurales y también urbanas que tuvieron lugar por varios meses a lo largo y ancho de nuestro territorio fueron provocadas por la desmedida alza en la presión tributaria sobre el campo. Pero a poco de iniciada esta protesta emergió un reclamo generalizado por una distribución regionalmente equitativa de los tributos que aporta el interior. Este reclamo es justificado, si se tienen en cuenta las exigencias que tienen las provincias, que deben afrontar el triple desafío más exigente que plantea la sociedad argentina, que reclama más seguridad, mejor educación y buenos servicios de salud. Y estas tres demandas son hoy responsabilidad de las provincias. No olvidemos que las provincias ahora son responsables de la totalidad de la educación primaria y secundaria en todo el país. Además, señalemos que las finanzas provinciales se han deteriorado este año y ya se comienzan a registrar crecientes déficits presupuestarios.

Este cuadro se agravará durante 2009, ya que la inflación impulsa alzas salariales que impactan fuertemente en las provincias y municipios (más de la mitad del gasto en estas jurisdicciones son salarios). Del total de empleados públicos, alrededor del 80 por ciento ?es decir, algo más de 1,6 millones? son provinciales o municipales. Es evidente que se necesita una ley de coparticipación que promueva la igualdad de oportunidades de todos los argentinos. Pero también necesitamos un régimen tributario federal, es decir, basado en impuestos directos, como ganancias (que se coparticipa con las provincias) o a la tierra (que es íntegramente provincial), y no en retenciones que disminuyen la producción y la masa coparticipable y que no vuelven a las provincias, como bien señalaron los gobernadores de Córdoba y Santa Fe. Esperemos que la provincia más grande de la Nación asuma ahora su responsabilidad a través de sus gobernantes y legisladores en el Congreso, como ocurrió en 1988, ya que sin Buenos Aires no habrá fortalecimiento del federalismo fiscal.

El autor es director del Instituto Di Tella; fue secretario de Energía de la Nación.