- LA COPARTICIPACION -

La república unitaria y Buenos Aires

Por Alieto Aldo Guadagni
Para LA NACION


“… probemos con nuestros hechos que al ingresar nuevamente a la gran familia argentina, lo hacemos con nuestra bandera, con nuestros hombres, con los mismos principios que hemos sostenido por el espacio de siete años”

(Bartolomé Mitre, Orden del Día al Ejército después del Pacto de San José de Flores)

La disputa por la apropiación de las rentas fiscales, particularmente las generadas por la aduana de Buenos Aires, es una de las claves para entender los enfrentamientos entre federales y unitarios previos a la Organización Nacional de la segunda mitad del siglo XIX. La coparticipación federal de los impuestos nacionales entre la Nación y las provincias recién se estableció en 1935, después de que la Nación creara nuevos impuestos directos, como el entonces denominado impuesto a los réditos. Este régimen fue sometido a revisión en distintos momentos; en 1973, se aprueba la ley 20221, que unifica los diversos sistemas vigentes y se establece para la distribución entre provincias un método explícito, basado en el principio de posibilitar la igualdad de trato –en cuanto a la provisión de servicios provinciales– de todos los habitantes del país.

Durante el trienio de la administración justicialista de la Nación (1973/75) se incrementa la coparticipación automática en favor de las provincias, alcanzando, durante 1975, al 52,4% de la recaudación total de impuestos nacionales. En los años del Proceso instalado en 1976, se reduce fuertemente esta participación provincial, que hacia 1982 se ubica en apenas el 32 por ciento.

Como la entonces vigente ley de coparticipación caducó a fines de 1984, el país careció de una ley específica durante el trienio 1985/1987. A fines de 1987, Antonio Cafiero es elegido gobernador de Buenos Aires, e inmediatamente encara negociaciones con el presidente Alfonsín a fin de aprobar una nueva ley. Es así como, en enero de 1988, se sanciona la ley 23548, de carácter transitorio ya que su vigencia estuvo limitada a tres años. Esta ley estableció que, del total de recursos nacionales recaudados, el 42,34% sería retenido por el gobierno nacional y el 57,66% iría a las provincias (56,66% de manera automática y 1% como aportes del Tesoro). Este nivel de coparticipación provincial fue el reclamado por las provincias gobernadas por el justicialismo en 1986, y constituye el máximo valor histórico.

La Constitución nacional de 1994 estableció, en su artículo 75, que corresponde al Congreso nacional aprobar una ley que asegure a las provincias “la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados”. La Constitución es clara, ya que establece que la distribución entre la Nación y las provincias “... contemplará criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

Este mandato constitucional está aún incumplido y así se explica la actual concentración de los recursos en manos del Tesoro nacional, en desmedro de las provincias. Destaquemos que hoy se transfiere automáticamente a favor de las provincias apenas el 27% de la recaudación nacional, o sea, el valor más bajo de los últimos cincuenta años.

Si bien es cierto que la Nación realiza transferencias adicionales de fondos a las provincias, éstas no están sujetas a normas objetivas que determinen cómo debe ser esta distribución. No existen reglas sino decisiones discrecionales que debilitan la autonomía política de los gobiernos provinciales. Por esta razón, en nuestra reciente campaña electoral por la gobernación de Buenos Aires [dentro del Frejuli] sosteníamos que “la provincia necesita un gobernador y no un delegado del Poder Ejecutivo Nacional”. Sin un adecuado régimen de coparticipación automática de fondos a favor de las provincias, el federalismo se convierte en una ficción utópica, por la clara dependencia de los gobiernos provinciales de la Casa Rosada.

Esta exagerada concentración unitaria de la recaudación tributaria perjudica a todas las provincias, pero particularmente a Buenos Aires, que ha sido tradicionalmente percibida como una provincia “rica”. Recordemos las evidencias señaladas por Alejandro Bunge en su obra La nueva Argentina, para darnos cuenta de la abrumadora diferencia entre Buenos Aires y el resto de las provincias a fines de la década del 30. Pero desde entonces, la realidad se ha modificado negativamente para Buenos Aires, que hoy aloja en el conurbano a 10 millones de habitantes con dramáticos cuadros de miseria y marginación social.

Esta provincia alberga casi el 40% de la población y de la pobreza total del país, registra elevados índices de inseguridad y de carencia de servicios básicos, como agua potable y cloacas; además aporta más del 35% del PBI nacional. Sin embargo, apenas recibe el 20% de los menguados fondos coparticipados.

La inequidad que perjudica a Buenos Aires es evidente cuando se observa que la coparticipación per cápita de los bonaerenses es apenas la mitad de la coparticipación per cápita de Santa Fe y Córdoba, o la cuarta parte del promedio correspondiente al resto de las provincias. Esta notoria desigualdad obliga a Buenos Aires a maximizar su presión tributaria; los bonaerenses pagan impuestos provinciales para cubrir casi la mitad del presupuesto de su provincia, mientras que el promedio del resto de las provincias indica una contribución de apenas el 15% a sus gastos propios.

Lo que significa la ausencia de una equitativa coparticipación se puede ilustrar con un ejemplo. Si el lector es bonaerense seguramente estará seriamente preocupado por la inseguridad reinante en Buenos Aires, ya sea en el conurbano o en el interior. La verdad es que Buenos Aires no tiene adecuada protección policial; apenas un policía cada 640 hectáreas de territorio, o algo más de tres policías cada 1000 habitantes. Señalemos que la ciudad de Buenos Aires cuenta con cinco policías cada 1000 habitantes, es decir, casi un 60% más (esta comparación es válida también para las cifras promedio del resto de las provincias).

¿Qué tiene que ver esto con la inequidad en la distribución de los fondos federales? En la provincia de Buenos Aires vive casi el 40% de la población total del país; sin embargo, apenas cuenta con algo más del 20% del total de efectivos policiales del país, afectados a la protección territorial. No es ninguna coincidencia casual que esta menguada participación en los efectivos policiales sea prácticamente la misma que la participación de Buenos Aires en la coparticipación. Por esta razón debemos ser realistas y reconocer que el déficit de seguridad bonaerense difícilmente será superado sin un adecuado régimen de distribución automática de recursos fiscales.

La asunción de la nueva presidenta, Cristina Fernández de Kirchner, abre un nuevo espacio a la oportunidad de cumplir de una vez por todas con el mandato aún pendiente del artículo 75 de la Constitución. Señalemos que en la tradición de Mitre, Sarmiento e Yrigoyen, y más recientemente de Raúl Alfonsín, asumió la presidencia de la Nacion por el voto de la ciudadanía alguien que había sido previamente honrado por la provincia de Buenos Aires con un cargo ejecutivo o legislativo.

El país necesita con urgencia una ley de coparticipación federal de impuestos que promueva la igualdad de oportunidades entre todos los argentinos, incentive los esfuerzos de las provincias por cuidar su capital humano (salud y educación) y también estimule su propio esfuerzo tributario. No nos olvidemos de que nuestra Constitución expresa: “La Nación argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal”.